卢洪友教授主持的国家哲学社会科学基金重大项目《城乡环境基本公共服务非均等程度评估及均等化路径研究》（项目编号：11&ZD041）于2011年年底立项，2014年9月26日提前结项（结项证书号：2014&J037），其主要研究历程和研究观点如下：

研究历程：

树立“问题意识”，扎实开展调查研究。课题组于2012年7月-8月，分赴山东、 北京、广东、浙江、四川、重庆、湖北、辽宁、湖南、广西、云南等全国10余个省（区）进行调查研究，与环保、财政、国土、发改委、城建、水利、环卫等政府相关职能部门进行广泛交流、咨询，并精心设计调查问卷对城乡居民户和政府相关职能机构进行问卷调查。在此基础上，于2013年2月又对山东、湖北、辽宁、广东等进行了有针对性的跟踪调研和个案访谈，以分析发展变化趋势。通过调研捕捉有价值的研究信息，结合国内外前沿理论，梳理、抽象和凝练“成果要报问题”、“学术论文问题”和“学术专著问题”，明确分工，进行深入系统的研究。

适时适度调整和丰富研究计划内容。十八大及十八届三中全会召开后，对生态文明建设有了新认识和新突破，提出了“用制度保护生态环境”的新思路。为了适应这一重大变化，课题组对原研究计划进行了适度调整：（1）增加了《外国环境公共治理：理论、制度与模式》，其原因在于：中国正在复制或者重走西方国家传统工业化道路，只有以史为鉴，才能鉴往知来。中国当下的许多环境问题与发达国家20世纪50-60年代具有惊人的相似之处。（2）评估环境质量的经济社会效应，设计改善环境质量的治理机制。环境质量（或者环境污染程度）是环境问题的核心。环境质量受着环境正外部性和环境负外部性的双重影响。原来的计划仅局限于环境质量的正外部性影响效应，也就是环境基本公共服务及其均等化问题，忽视了环境质量的负外部性影响效应，也就是环境污染问题，而中国“环境问题”又主要是环境污染引起的，十八届三中全会提出的生态文明理论及制度创新重点，也集中于环境负外部性矫正上，基于此，课题组除了原研究计划任务外，还将环境污染纳入研究框架，并评估环境质量变化带来的经济社会效应，揭示其内在机理，研究治理机制，从而开阔了研究视野，丰富了研究内容，使研究更贴合中国环境治理的实际。

学术思想及主要观点：

我们认为环境质量（环境污染程度或者污染指数）属于公共品，环境质量的变化通过影响国民健康，进而影响人力资本，最终既影响经济增长，也影响不平等（环境污染导致不同经济社会地位的人受损程度不同）。环境质量受环境负外部性与环境正外部性两个方面的影响。改善环境质量，或者采取各种约束机制消除或减轻环境负外部性效应，或者采取各种激励机制放大环境正外部性效应，抑或双管齐下。从负外部性入手，主要研究环境法律制度、环境税费政策、环境规制以及市场手段等矫正环境污染负外部性的机理及效应；从正外部性入手，主要研究政府及其他社会组织提供环境监管、环境监测、环境信息、环境教育、环境应急、环境救助以及环境基础设施等各种环境基本公共服务的机理、制度安排、模式及效应。

我们研究所得到的主要理论观点包括：（1）环境质量（环境污染）是影响国民健康的重要因素；（2）凡是能够降低污染水平的公共政策都能够在不同程度上降低污染的健康风险，基本公共服务有效提供和均等化分享，有助于化解环境污染的健康风险；（3）中国环境污染对经济长期持续增长具有消极效应；（4）中国环境规制水平普遍偏弱，没有形成较强的技术创新“倒逼”机制；（5）中国环境基本公共服务供给与分享机会，在地区间、城乡间以及不同社会群体间都呈现出显著的不均等特征；（6）中国环境财政支出的经济效应和社会效应具有复杂性，环境财政支出有利于居民健康资本积累和环境风险规避，但增加环境财政支出对企业环境技术效率的提高作用则非常有限；（7）中国公共财政支出结构对地区环境质量的影响效应具有双向性；（8）中国式环境财政分权弱化了对地方政府增加环境财政支出的激励，降低了环境基本公共服务供给的综合绩效；（9）中国环境污染对国民健康的影响带有明显的“亲贫”性并在代际之间传递，引致代际间的不平等，成为社会不平等的一个新的来源，农村居民、经济社会地位低的社会群体规避环境风险的能力弱，遭受更多的环境损害；（10）中国工业化和城镇化加速进程中面临着“环境-贫困陷阱风险”；（11）中国环境管理体制呈现集权化发展变化趋势，无论是环境总体分权，还是环境行政分权、环境监测分权和环境监察分权，中国环境管理体制都呈现出一定程度的集权趋势，这与中国环境管理体制变迁的阶段性特征是完全吻合的，符合中央政府介入和加大干预地方环境管理力度的实际；（12）中国社会资本总体上有利于环境治理，特别是社会资本中的信任关系、互惠、社会准则（规则和约束）、社会沟通（网络和组织）是增强环境治理集体行为发生的重要激励约束因素；（13）构建政府、市场、社会“三维环境治理机制”，并随着经济、社会和技术条件的发展变化适时调整各自作用的范围与力度，使其职能互补，是增强环境治理绩效的基本路径。

政策建议及机制设计。一是以市场激励为内生动力促进经济增长方式转型。环境问题归根结底是粗放式经济增长方式问题。从发达国家的产业发展规律看，科技革命先于增长方式转变；增长方式转型通过产业结构变迁实现，为此，要重视教育科技，靠科技进步促增长方式转型，建立基于市场激励的产业结构优化升级机制，辅之更为严厉的环境政策。二是用制度保护生态环境。发达国家在上个世纪中叶开始用了30多年的时间，建立起严谨、系统、配套的环境法律制度体系，实现了用法律制度保护环境的目标。中国环境法律制度建设起步晚，中国环境法律制度建设应着力于：建立包含环境目标的公共决策与责任追究制度，以规范各级政府的行为；建立资源环境有偿使用制度、损害赔偿补偿制度、市场交易制度、环境监测监管制度、资源产权管理制度、资源用途管制制度、生态红线设定制度等，以规范全社会各类当事主体的行为；建立生态环境宣传教育制度，增强公民生态环境保护意识和环境权意识，以规范全社会成员的行为。三是大力推进基本公共服务均等化。公共服务具有显著降低环境污染健康风险的功能，同时，中国环境污染健康损失又具有“亲贫”特征，由此，国家应大力推进以“市民化”为中心的基本公共服务均等化，强化直接针对低收入和弱势群体的民生性基本公共服务的提供，并通过均等化城乡和地区间财力水平的政府间纵向转移支付方式，来推进地区间和城乡间的均等化。四是多措并举化解“环境-贫困陷阱”风险。以新型城镇化为总抓手，建机制、转方式，促使工业化与农业现代化相协调，人口、经济、资源与环境相协调，大、中、小城市与小城镇相协调，人口积聚、“市民化”与公共服务相协调，按照产城融合、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城镇化路子持续地走下去，有效阻隔“环境”与“贫困”之间的联系，规避我国城镇化进程中的“环境-贫困”陷阱风险。五是建立市场主导型生态补偿制度以及“污染-健康”赔偿机制。以市场为主导，对产权清晰、可自由交易和交易费用较低的生态环境产品，采取市场化补偿机制，并根据受益范围和程度，确定补偿主体及标准；通过提高均等化转移支付占转移支付总量比重、生态环境公共服务占重点生态功能区转移支付比重，加大对生态功能区提供“生态公共品”补偿力度；按污染者承担原则，对病因明确的污染健康损害实施赔偿，对病因不确定、受害等级高的弱势群体，建立污染健康救助基金予以补偿。六是理顺环境管理体制。中国环保工作涉及部门很多，许多职能出现交叉重叠，环保队伍薄弱的状况尚未根本改变，环保监管力量与日益繁重的环保任务越来越不适应。政府环境保护职能主要是污染防治与生态保护两个基本内容，涉及到环保、发展改革、国土、林业、海洋、渔政等，存在多头管理、职能交叉、相互推诿、管理效率低下等缺陷。改革生态环境保护管理体制，关键是要理清不同主体的不同责任。建议有计划、有步骤、有条件地推进大部制改革，逐渐减少职能交叉分散的现象。七是建立科学的公共政策绩效评估标准。将环境质量纳入政府及官员考核指标。在弱化地方政府“晋升锦标赛”的非效率竞争时，不仅有利于增进公共福利，也可能成为财政支出结构优化改革的突破。八是中央与地方之间的环境公共服务事权划分必须分类处理，并进行结构性改革，合理设置东中西三大地区差异化的环境分权度。在中国的西部地区，需要实施差别化的环境发展战略与政策，需要一个更有计划的、更为系统的实施方案。无论是在环境分权的数量形式上，还是在环境分权的具体内容上，都应该给予西部地区以特殊性。中央政府应继续加大对西部地区环境干预和介入力度，同时，为避免西部地区地方政府在环境治理中的“依赖症”，依据监测数据，加大环境考核。九是环境管理应进一步集权，加大上一级政府尤其是中央政府在环境治理中的职责范围和环境财政支出范围及力度。环境管理在很大程度上肩负的是规制、矫正甚至否决具有负外部性的行为，独立进行环境监管和行政执法，对于消除地方保护主义对环境监管和执法的干扰将发挥重要作用，因此，要探索包括垂直管理在内的各种体制模式。十是重视制度环境在提升社会资本环境治理效应中的作用。良好的政府质量和较高的市场化程度可以强化社会资本的环境治理效应，拓展和延伸社会资本环境治理效应的广度和深度。

环境是人类生存和活动的场所。环境是否适宜以及在多大程度上适宜人群生存繁衍和经济社会发展，是关乎每个人切身利益的问题，从这个意义上说，环境质量当属基本公共品，是最普惠的民生福祉。维护生态环境的系统性、多样性和可持续性也是关乎子孙后代根本利益的问题。研究这个环境质量变化的经济效应与社会效应，揭示其内在机理及传导机制，探索改善环境质量的政府、市场与社会机制，不仅具有重要学术价值，而且也具有重要实践价值。

未来设想。以该项研究成果为契机，以经济学特别是公共部门经济学、规制经济学、环境（资源）经济学、卫生经济学为基础，联合999策略白菜手机论坛资源环境、公共卫生、宏观质量等相关机构及学科，拟成立相关跨学科研究平台，开辟国内新兴研究方向——环境公共经济学，立足环境质量基本公共品，从环境公共支出、环境税费、环境公共政策、环境管理（行政和财政）体制 、环境健康经济学等维度切入，努力将其培育成为一个富有特色、长期稳定的创新性研究方向，目前正组织力量撰写国内首部《环境公共经济学》专著。除该项目提前结项外，目前999策略白菜手机论坛财政学科点尚有一个在研国家社科重大项目和一个在研教育部人文社科重大攻关项目，借助于重大招标项目的引领，近年来，999策略白菜手机论坛的财政学科在科学研究、人才培养、社会服务、学科建设发展等都取得了长足进步。（龚锋、祁毓）